Previdência social: a desoneração irresponsável, por Paulo Kliass

Assim como a isenção de IPI para veículos era temporária e teve seu fim recentemente, a desoneração da folha de pagamentos também precisa acabar rapidamente

Por Paulo Kliass*

As autoridades da área econômica iniciaram o ano repetindo o antigo mantra a respeito da necessidade de promover reduções tributárias em nosso País, com o objetivo de impulsionar a retomada do investimento e do crescimento da economia. Mais uma vez, a desoneração da folha de pagamentos foi apresentada como uma verdadeira panacéia para solucionar os problemas associados ao chamado “custo Brasil”. Como se os supostos “custos elevados” associados à força de trabalho ou essa nossa estrutura regressiva de impostos fossem empecilho para uma atividade econômica rentável!

O nosso sistema de previdência social remonta às inovações constituídas por Getúlio Vargas, ainda na década de 1940. Apesar das muitas mudanças ocorridas ao longo desse período, a base de arrecadação de fundos sempre foi a contribuição sobre os salários. As empresas deveriam recolher o equivalente a 20% sobre a folha de pagamentos, ao passo que os trabalhadores recolhem 11% sobre seus vencimentos. É o chamado modelo de “repartição”, onde a geração de trabalhadores na ativa recolhe os recursos necessários para assegurar o pagamento de benefícios para a geração dos aposentados e demais beneficiários (pensionistas, acidentados, entre outros). Ele funciona como um sistema de solidariedade intergeracional, em oposição ao chamado modelo de “capitalização”, onde os trabalhadores constituem um “bolo de poupança”, do qual pretendem usufruir no momento da sua própria aposentadoria.

A pressão dos empresários e a submissão do governo

Pode-se até compreender que os empresários, por meio de suas associações de classe, pretendam reduzir a incidência de tributos sobre suas atividades. Faz parte do jogo e eles buscam aumentar seus lucros. Assim, há décadas pressionam para que o sistema previdenciário seja alterado. Alguns mais arrojados chegavam mesmo a falar em privatização do modelo, quando a hegemonia do pensamento neoliberal influenciava a formulação de política econômica e das políticas públicas pelo mundo afora. Outros, mais cautelosos, contentavam-se com propostas de redução da carga tributária voltada para a previdência, sem se preocupar com as conseqüências que isso provocaria para o futuro do regime, no longo prazo.

O que é difícil de aceitar é que um governo eleito por um partido que se diz representante dos trabalhadores caminhe na mesma direção que os empresários e pratique a mesma política dos governos anteriores para a matéria. Lula e Dilma, por exemplo, mantiveram a política de redução sistemática de benefícios, por meio do tão combatido “fator previdenciário”. A promessa de sua revogação é aguardada pelo movimento sindical e pelas entidades dos aposentados desde 1° de janeiro de 2003.

Assim, foi sendo mantida uma falsa interpretação a respeito de um suposto déficit estrutural do Regime Geral da Previdência Social (RGPS). As manchetes dos grandes jornais estampavam cifras bilionárias a respeito de uma previdência que estaria inequivocamente “quebrada”. No entanto, à medida que as informações e as análises “não catastrofistas” foram ganhando espaço no debate, percebeu-se aos poucos que a realidade era bem diversa. O nosso regime previdenciário está, até o presente momento, muito bem equilibrado. E mais: ele é até mesmo superavitário. Ou seja, ele arrecada mais recursos de contribuição do que gasta sob a forma de benefícios.

A Previdência Social está equilibrada

Ora, Paulo, mas então onde está o problema? De acordo, vamos lá. O ponto-chave para a compreensão das diferenças entre os números esgrimados no debate é a composição do universo de contribuintes e beneficiários de nosso RGPS. E isso tudo remonta à Assembléia Nacional Constituinte de 1988, quando foi adotada uma decisão que incorporou um setor que, historicamente, sempre havia estado à margem de nossa previdência oficial. Trata-se dos trabalhadores rurais e dos camponeses. Nossa Constituição reconheceu essa profunda injustiça social e tornou explícito o direito desses setores, uma vez que o acesso à previdência social deveria ser universal. Nada mais justo e democrático, esse tratamento isonômico!

No entanto, à medida que os anos foram passando, os beneficiários do campo foram se aposentando – fenômeno normal e natural. O detalhe, para efeito de análise do déficit previdenciário, é que boa parte dessa primeira geração de beneficiários do campo não havia contribuído ao longo da sua vida laboral, pois o sistema não previa essa hipótese. Assim, os dados relativos aos aposentados e pensionistas da previdência rural devem ser analisados à parte. Eles só recebem os benefícios (despesa) e não contribuíram (receita). Essa diferença, do ponto de vista contábil, deveria ser coberta a cada exercício por recursos do Tesouro Nacional a serem transferidos ao INSS, pois essa foi uma decisão política da Constituinte – recuperar elementos básicos de cidadania para essa importante parcela de nossa população. Portanto, não se trata – e isso é importante ressaltar – de um problema de “ineficiência” ou “desajuste” da estrutura de nosso modelo previdenciário.

Os números consolidados para o exercício de 2012 são cristalinos a respeito do equilíbrio do sistema. Ao longo do ano, o subsistema da previdência dos trabalhadores urbanos atingiu a cifra de R$ 277 bilhões de receitas e gastou R$ 252 bi com o pagamento de benefícios. Ou seja, mesmo sem considerar a sonegação e as cobranças judiciais, apresentou um superávit de R$ 25 bi. Já os dados relativos aos trabalhadores rurais, como explicado acima, apresentaram uma receita de R$ 6 bi e uma despesa de R$ 73 bi – totalizando, assim, um déficit de R$ 67 bi. Assim, o valor deficitário global do conjunto do RGPS refere-se à inclusão dessa categoria antes marginalizada. Trata-se de quase 9 milhões de aposentados e pensionistas do campo, que recebem valores de até 1 salário mínimo em 99% dos casos. Essa massa de renda, aliás, é uma das grandes impulsionadoras de nossa economia nesse momento. E mais de 35% desses valores retornam aos cofres públicos sob a forma de impostos.

Os riscos de se manter a desoneração da folha

Ora, com um sistema operando assim em equilíbrio não há razão para se promoverem mudanças desnecessárias. Os riscos são enormes, ainda mais em se tratando de alterações na fonte de receita previdenciária. O governo acabou cedendo ao “lobby” empresarial e aceitou desonerar a folha de pagamento da contribuição previdenciária patronal. Com isso, os 20% sobre os salários foram substituídos por um novo tributo, a incidir sobre o faturamento das empresas. As alíquotas dessa nova obrigação tributária são variáveis de acordo com o setor e não há garantia alguma de que os valores serão suficientes para assegurar o sistema em equilíbrio no médio e no longo prazos. Caso fosse esse mesmo o caminho a trilhar, o processo deveria ser feito com muita mais cautela, com muito estudo de impactos e, eventualmente, caminhar para uma substituição paulatina ao longo do tempo. Mas o governo incorporou, de forma até entusiasmada, a demanda dos representantes do capital como se fosse uma pauta dele mesmo. E acabou por acelerar o processo de substituição tributária e foi ampliando, a cada momento, o número de setores beneficiados. Desde o início do ano, que se fala explicitamente em generalizar o novo método de arrecadação tributária para a previdência.

Porém, os relatórios e estudos efetuados até o momento demonstram que a arrecadação sobre o faturamento não está sendo suficiente para cobrir os valores que seriam recolhidos, caso houvesse a contribuição sobre a folha de pagamentos. Isso significa que o RGPS não está sendo municiado com as receitas necessárias para manter seu equilíbrio no futuro. Em seu afã de atender às demandas do empresariado, o governo comete o sério risco de montar uma verdadeira bomba de efeito retardado sobre o modelo previdenciário. E as conseqüências negativas podem ainda ser potencializadas, pois há na mesa de negociação uma demanda justa e histórica para que se acabe com o fator previdenciário. Caso adotada, a medida deverá provocar revisão – para cima – dos valores de parcela expressiva dos atuais benefícios. Ou seja, às vésperas de um aumento provável das despesas, o governo estimula a redução das receitas. Uma loucura!

É hora de voltar à contribuição sobre os salários

Finalmente, deve ser acentuada a particularidade do momento econômico e demográfico em que ingressa o Brasil. A intervenção de variáveis como envelhecimento da população, redução da taxa de natalidade, aumento da longevidade e ampliação da formalização do mercado de trabalho, entre outras, são indícios de que alterações no sistema previdenciário serão necessárias. Frente a esse tipo de incerteza, do ponto de vista das despesas futuras com os benefícios, a pior coisa que se pode fazer é promover uma mudança na forma de arrecadação. Principalmente, quando a fonte desse pleito são as entidades empresarias, cujo interesse objetivo se resume apenas a – todos sabemos, não é segredo para ninguém – pagar menos tributos. Ou alguém tem a ilusão de que os representantes do capital, subitamente, tenham sido imbuídos de profundo altruísmo e resolveram, de moto próprio, oferecer sua generosa contribuição para assegurar o futuro de nossa previdência pública?

O único caminho seguro é o governo recuar dessa aventura irresponsável e apresentar um calendário de retorno ao recolhimento da contribuição previdenciária com base na folha de salários. Assim como a isenção de IPI para veículos era temporária e teve seu fim recentemente, a desoneração da folha de pagamentos também precisa acabar rapidamente. Ao invés de ampliar e generalizar a generosidade, o governo deve reduzir e eliminar os setores beneficiados pela aventura temerária.

*Paulo Kliass é Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, carreira do governo federal e doutor em Economia pela Universidade de Paris 10.